Jurist selgitab | Planeerimisalased otsused peavad põhinema sisulistel kaalutlustel, mitte poliitilisel meeleolul

Riigikohus tegi hiljuti märgilise lahendi, milles annab olulisi juhiseid arendajatele ja kohalikele omavalitsustele nii arendajate soovitud detailplaneeringute kehtestamata jätmisel kui vanade detailplaneeringute kehtetuks tunnistamisel. Vaidluses kinnisvaraarendajat esindanud advokaadibüroo RASK planeeringute valdkonna kaasjuht Sandra Kaas selgitab otsuse tagamaid. 

Detailplaneeringute kehtestamise arv käib üldjuhul ühte sammu majanduse käekäiguga. Näiteks kehtestati uuselamualade detailplaneeringuid väga palju aastatel 2005–2007 ülemaailmse kinnisvarabuumi ajal. Kõiki aktiivsete arendusperioodide ajal kehtestatud detailplaneeringuid ei ole olnud alati elulistel põhjustel võimalik ellu viia. Ometi kehtivad need tänaseni ja moodustavad olulise osa erinevate kinnistute väärtusest.

Hoogne planeerimistegevus on nüüd sundinud osa omavalitsusi seadma piiranguid elanike juurdekasvule, kuna sotsiaalne taristu, näiteks koolid ja lasteaiad, ei suuda järsult lisanduva elanike arvuga sammu pidada. Seetõttu on viimastel aastatel hakatud mitmes omavalitsuses aktiivselt üle vaatama pikka aega kestnud detailplaneeringu menetlusi ja kaua kehtinud detailplaneeringuid ning otsustama planeerimismenetluste lõpetamise ja planeeringute kehtetuks tunnistamise üle. 

Maatüki kasutamise võimalused ja väärtus kujunevad koos kehtivate piirangutega

Kuigi põhiseadus kaitseb maaomaniku omandiõigust, ei ole see õigus absoluutne. Omandi kasutamise tegelikud piirid ja sisu sõltuvad seaduste ja seaduse alusel määratud kitsendustest. Maatüki puhul on selliseks kitsenduseks samuti detailplaneeringu koostamise kohustus, kui õigusaktid seda ette näevad. Sellisel juhul konkretiseerub omandi kasutamise õiguse ulatus ja sisu detailplaneeringus krundi ehitusõiguse kaudu.

Seega kujunevad maatüki kasutamise võimalused alati koos kehtivate piirangutega, näiteks detailplaneeringuga, mis määrab, mida ja millistel tingimustel võib maatükile rajada. Oluline on, et need piirangud ei kao ka siis, kui maaomanik vahetub. Kui maatükk müüakse edasi, kanduvad detailplaneeringust tulenevad kohustused ja piirangud automaatselt üle uuele omanikule. See tähendab, et uus omanik ei saa alustada „puhtalt lehelt“ ega kasutada maad üksnes oma äranägemise järgi, vaid peab arvestama juba kehtiva planeeringuga.

Sellised piirangud mõjutavad samuti maatüki väärtust. Kui ehitus- või kasutusvõimalused on piiratud, vähendab see üldjuhul maatüki turuhinda. Vastupidi, mida rohkem võimalusi planeering annab, seda kõrgem võib olla maatüki väärtus. Kokkuvõttes tähendab see ostjale, et kinnistu väärtus ja kasutusvõimalused tuleb selgeks teha juba enne ostu. Omand ei ole seega kunagi täiesti „piiramatu“, vaid kujuneb koos kõigi kehtivate reeglite ja piirangutega.

Omaniku alles taotletav kasutusviis on põhimõtteliselt omandipõhiõiguse kaitsealas ning detailplaneeringu koostamise põhjendamatu lõpetamine võib seda riivata

Riigikohus tõi värskes lahendis esile seni vähem rõhutatud, kuid sisuliselt väga olulise põhimõtte: ka omaniku soovitud, alles taotletav maatüki kasutusviis kuulub omandipõhiõiguse kaitse alla. See tähendab, et kui omanik soovib detailplaneeringuga saada ehitusõigust või muuta oma maatüki ehitusõigust, näiteks rajada hooneid või arendada maad muul viisil, on tegemist põhimõtteliselt omandipõhiõiguse kaitsealas oleva huviga, mida tuleb planeerimismenetluses arvesse võtta.

Samas ei anna see omanikule õigust planeeringu sisu ette kirjutada. Omavalitsusel on jätkuvalt lai otsustusruum ning ta peab tasakaalustama erinevaid huve: avalikke huve, naabrite õigusi ja ruumilise arengu eesmärke. Omaniku soov ei ole automaatselt määrav, kuid seda tuleb õiglaselt kaaluda. Kui detailplaneeringut ei kehtestata omaniku soovitud viisil ja seetõttu jääb saamata loodetud tulu, ei pea riik ega omavalitsus seda kahju hüvitama. Sellist tulu ei käsitleta kindla õiguse rikkumisena, vaid pigem võimalusena, mis ei realiseerunud. 

Praktikas on viimastel aastatel ette tulnud olukordi, kus detailplaneeringu menetlus on veninud üle 10 aasta ning omavalitsus soovib selle lõpetada, viidates vahepeal muutunud ehitusnõuetele või planeerimisreeglitele. Sageli antakse maaomanikule mõista, et kui arendussoov on jäänud samaks, on võimalik alustada kogu protsessiga uuesti. Teisisõnu suunatakse maaomanikku sama eesmärgi saavutamiseks esitama uue menetluse algatamise ettepaneku ning ootama selle lahendamist. 

Samas on suuremates linnades teatavasti juba omaette saavutus seegi, kui detailplaneeringu menetlus üldse algatatakse. Seetõttu ei ole õige suunata maaomanikke loobuma juba algatatud planeerimismenetlusest ilma mõjuva sisulise põhjuseta. Muudatused õiguskorras ei tähenda automaatselt seda, et planeerimismenetlus tuleb lõpetada ja algatada uus menetlus. Planeeringut saab sageli menetleda edasi, lähtudes menetluse alustamise hetkel kehtinud reeglitest ning vajaduse korral kohandades lahendust vastavalt muutunud sisulistele tingimustele või nõuetele. 

Kehtiv detailplaneering annab maaomanikule märksa kindlama ja tugevamalt kaitstud positsiooni kui alles kaalumisel olevad arenguvõimalused

Riigikohus selgitas, et kui detailplaneering on kehtestatud, määrab see väga täpselt, mida maatükile ehitada tohib ja millistel tingimustel. See tähendab, et omaniku õigused ei ole enam pelgalt lootus või plaan, vaid õiguslikult siduv raamistik, millega tuleb arvestada ka riigil ja omavalitsusel.

Seetõttu on sellise planeeringu kehtetuks tunnistamine omaniku jaoks oluliselt tõsisem sekkumine. Kui detailplaneering tunnistatakse omaniku tahte vastaselt kehtetuks, kaotab omanik senise –  planeeringuga kujundatud positsiooni – ehk õiguse kasutada maatükki kindlaksmääratud viisil. 

Sellist otsust ei tohi teha kergekäeliselt. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine peab põhinema märksa kaalukamatel põhjustel kui need, mis võiksid olla piisavad uue, alles taotletava planeeringu koostamise menetluse lõpetamise või planeeringu kehtestamata jätmise puhul. Pelgalt poliitiliste eelistuste muutumine või soov alustada menetlust uuesti ei ole piisav. 

Kokkuvõttes tõmbas Riigikohus selge piiri kahe olukorra vahele. Ühelt poolt ei saa omanik nõuda, et talle sobiv detailplaneering kindlasti kehtestataks. Teisalt, kui planeering on juba kehtestatud, ei saa seda ilma mõjuva põhjuseta lihtsalt ära võtta, sest sellega sekkutakse omaniku omandipõhiõigusesse. Sellist sekkumist ei saa õigustada täiesti sisustamata või pelgalt hüpoteetilise vajadusega uue planeeringu järele. 

Lisaks võib selline samm tuua riigile või omavalitsusele kaasa reaalseid tagajärgi. Kui planeeringu kehtetuks tunnistamine riivab ebaproportsionaalselt omaniku õigusi, võib see teatud juhtudel kaasa tuua kohustuse maatükk omandada või maksta hüvitist. 

Tegelikel ja selgelt põhjendatud juhtudel võib vana detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine olla õigustatud 

Riigikohus ei välistanud, et tegelikel ja selgelt põhjendatud juhtudel võib vana detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine olla õigustatud. Sellisel juhul tuleb omavalitsusel aga näidata, miks just selle maa-ala puhul on avalik huvi muutunud nii oluliseks, et see kaalub üles maaomaniku õigused. 

Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks ei piisa üldistest viidetest avalikule huvile. Väärtused ja eesmärgid, millele omavalitsus planeeringu kehtetuks tunnistamisel tugineb, peavad olema õiguslikult tuvastatavad, asjakohased ning põhjendatud just konkreetse ala suhtes. Vastasel juhul ei ole võimalik hinnata, kas omandipõhiõiguse riive on vajalik ja mõõdukas. 

Seega ei piisa trafaretsetest ja konkretiseerimata väidetest, et aastatega on muutunud valla ruumilised eelistused või poliitilised hoiakud. Omandipõhiõiguse riivet ei saa põhjendada abstraktse sooviga senisest vähem ehitada või jätta maa-alad üldiselt hoonestamata. Sellised vajadused peavad kajastuma üldisema ulatusega planeerimis- ja arengudokumentides, eeskätt üldplaneeringus. See on oluline samuti selleks, et vältida meelevaldseid olukordi, kus ühest arendusest loobutakse, samal ajal kui teise elluviimist siiski lubatakse. 

Eesti planeerimissüsteem on hierarhiline just seetõttu, et see asendab suvalise või muutuva poliitilise tahte struktureeritud ja menetluslikult kontrollitud otsustusprotsessiga. Iga ruumikasutuse otsus läbib avaliku menetluse ja põhjaliku kaalumise. Planeerimismenetluse käigus selgitatakse välja, kas ja millistel muudatustel on alust ning kuidas oleks võimalik põrkuvaid huve, näiteks avalikkuse ja maaomaniku huve, ühildada. Avalikku ja erahuvi ei saa üksnes vastandada, vaid neid tuleb kaaluda õiglases menetluses ning tagada huvide õige tasakaal. 

Riigikohus rõhutas, et maatüki arendamist kehtestatud planeeringu järgi ei pea õigustama avalik huvi. Omandipõhiõigus teenib esmajoones erahuvi. Seega, kui arendaja on vana planeeringu elluviimisest jätkuvalt huvitatud ning selle elluviimine ei kahjusta avalikku huvi ega teise isiku õigusi, puudub demokraatlikus ühiskonnas vajadus planeeringu elluviimist takistada pelgalt põhjusel, et planeering on vana.